En julio de 1969, mientras Estados Unidos discutía los programas de renovación urbana y las llamadas Model Cities, una asesora en participación ciudadana llamada Sherry R. Arnstein publicó ocho páginas que cambiaron para siempre la manera de hablar del tema. El artículo se llamó A Ladder of Citizen Participation —una escalera de la participación ciudadana— y partía de una provocación que sigue incomodando medio siglo después: la participación ciudadana es una categoría que casi todo el mundo aplaude y casi nadie se atreve a definir, porque definirla obliga a hablar de lo único que importa: el poder.
La tesis de Arnstein cabe en una frase: participar es tener poder real sobre la decisión, y todo lo demás —informar, consultar, invitar a opinar— puede ser un sustituto que deja las cosas exactamente donde estaban. Para volver visible esa diferencia, propuso una escalera de ocho peldaños agrupados en tres niveles. Es un instrumento deliberadamente simple: basta con preguntar en qué peldaño está un proceso para saber si sus participantes deciden algo o solo asisten.
Los ocho peldaños
Nivel 1 — No participación
Los dos peldaños de abajo ni siquiera intentan repartir poder. En la manipulación (peldaño 1), se convoca a la gente para obtener su firma o su foto: comités decorativos donde los ciudadanos son "educados" para respaldar decisiones ya tomadas. En la terapia (peldaño 2), el proceso trata la inconformidad como un problema del inconforme: en lugar de cambiar la situación que produce la queja, se busca "curar" a quien la formula. En ambos casos la participación es un escenario, no un mecanismo.
Nivel 2 — Participación simbólica
Los tres peldaños del medio —lo que Arnstein llamó tokenism, participación simbólica o de fachada— son los más frecuentes y los más engañosos, porque ya se escucha a la gente. En la información (peldaño 3), el flujo va en un solo sentido: se comunica lo que se va a hacer, sin canal de vuelta. En la consulta (peldaño 4), se pregunta la opinión —encuestas, audiencias, foros— pero sin ninguna garantía de que esa opinión cambie la decisión: la participación se mide por cuántos asistieron, no por qué se transformó. En el apaciguamiento (peldaño 5), unos pocos ciudadanos elegidos entran a juntas y comités con voz pero sin votos suficientes: su presencia legitima el proceso sin poder torcerlo. La escalera enseña que se puede subir hasta aquí sin que el poder se haya movido un centímetro.
Nivel 3 — Poder ciudadano
Solo en los tres peldaños superiores hay redistribución real. En la asociación (peldaño 6), ciudadanos y autoridades negocian de igual a igual y comparten la planeación y la decisión. En la delegación de poder (peldaño 7), los ciudadanos obtienen la mayoría o la autoridad decisoria sobre un programa concreto: ya no piden que se les tenga en cuenta, deciden. Y en el control ciudadano (peldaño 8), la comunidad gobierna directamente el asunto —presupuesto, gestión, reglas— sin intermediarios que puedan revertirlo.
Por qué medio siglo después se sigue citando
El artículo de Arnstein es el texto más citado de la historia de la participación ciudadana y una de las piezas más influyentes que haya publicado una revista de planeación urbana. La razón de esa vigencia no es la elegancia de la metáfora sino su utilidad incómoda: la escalera es un detector de participación decorativa. Cada vez que una institución —un gobierno, una empresa, un colegio— presume de "escuchar a su gente", la escalera permite hacer la pregunta precisa: ¿en qué peldaño? ¿La gente fue informada, consultada, apaciguada… o decidió algo? Cincuenta años de procesos participativos han confirmado su diagnóstico: la mayoría de los ejercicios que se anuncian como participación viven en los peldaños del medio.
«La participación sin redistribución del poder es un ritual vacío y frustrante para quienes no tienen poder.» — Sherry R. Arnstein, 1969.
El Modelo DEM sube la escalera
La escalera de Arnstein es también la vara con la que el Modelo DEM se mide a sí mismo. La democracia escolar tradicional suele quedarse en el peldaño de la consulta: se vota por un personero, se responde una encuesta de convivencia, se asiste a una izada de bandera con discursos — y la decisión sigue viviendo donde siempre vivió. El Modelo DEM está diseñado, paso a paso, para subir.
El modelo a nivel de salón es el peldaño de entrada: allí se forma la cultura participativa elemental —escuchar, pedir la palabra, ser parte del espacio donde se tratan los problemas propios— y se descubren liderazgos que ningún cargo electivo había revelado. Los foros de la macrofase de exploración son consulta que se niega a quedarse en consulta: las temáticas que levantan no se archivan, habilitan formalmente el resto del procedimiento. Y el magno evento produce Acuerdos de Propuestas Resolutivas (APR) que viajan por canal formal —el representante de los estudiantes— hasta el Consejo Directivo, el único órgano escolar con capacidad de decisión: ese tramo es delegación de poder en el sentido exacto de Arnstein, porque lo deliberado por los estudiantes entra a la instancia que decide y se convierte en norma.
Queda el riesgo del peldaño 5 — el apaciguamiento: que la voz estudiantil llegue, sea celebrada y no cambie nada. Contra eso, el Modelo tiene su macrofase de medición: verificar con indicadores si lo acordado se implementó y si está produciendo resultados.
Una escalera que no se sube una vez; se sube en cada ciclo DEM. Democracia en movimiento.
Referencia
Arnstein, S. R. (1969). A ladder of citizen participation. Journal of the American Institute of Planners, 35(4), 216–224. https://doi.org/10.1080/01944366908977225